平等準(zhǔn)入是切實落實“兩個毫不動搖”的重要舉措。黨的十八大以來，中國持續(xù)推進準(zhǔn)入制度改革，不斷加大對民營企業(yè)的開放力度，全面實施市場準(zhǔn)入負面清單制度，為各類市場主體公平競爭創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。平等準(zhǔn)入既包括各類市場主體平等地進入市場，也包括進入市場后平等地獲取市場機會。我們近期的企業(yè)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管在制度上明確禁止民企進入的領(lǐng)域和做法已非常少，但實踐中還存在不少民企進入市場不平等的現(xiàn)象，同時企業(yè)反映市場機會獲取不平等是當(dāng)前更加突出的問題，對平等獲取市場機會的要求更加迫切。

一、民營企業(yè)反映的不平等準(zhǔn)入情況

（一）市場進入不平等

除《市場準(zhǔn)入負面清單》明確規(guī)定非公有資本禁入或有股比限制的領(lǐng)域外，一些領(lǐng)域盡管已向民企開放，但存在隱性門檻，實質(zhì)上進不去，還有一些負面清單之外的領(lǐng)域，以其他形式禁止民企進入，特別是存在過去讓進現(xiàn)在不讓進的現(xiàn)象。調(diào)研中，企業(yè)反映主要有以下四類：

1、名義上準(zhǔn)入但實際難進入。有兩種情況：一是一些領(lǐng)域采取許可準(zhǔn)入或核準(zhǔn)制，名義上允許民企進入，如基礎(chǔ)電信、電網(wǎng)、核電、鐵路等，但一些并沒有發(fā)布明確的準(zhǔn)入條件，一些受自然壟斷、前期規(guī)劃等約束，事實上民企基本不能被核準(zhǔn)進入。二是一些領(lǐng)域國家雖已明確許可準(zhǔn)入條件，但落實中還存在較大阻力，如企業(yè)反映有線電視的網(wǎng)絡(luò)直播業(yè)務(wù)在很多城市還未向民企完全開放。

2、一些領(lǐng)域指定國企經(jīng)營或國企優(yōu)先。調(diào)研中，一些企業(yè)特別反映了地方糧食儲備倉庫的問題，過去民企能經(jīng)營，現(xiàn)在不能經(jīng)營了，原因是2021年以來為保障國家糧食儲備安全，《政府儲備糧食倉儲管理辦法》規(guī)定，“中國儲備糧管理集團有限公司直屬企業(yè)為專門儲存中央儲備的企業(yè)，不得委托代儲或者租賃其他單位的倉儲設(shè)施儲存中央儲備”，一些地方將其擴大化，規(guī)定地方糧食儲備倉庫也必須國企運營或優(yōu)先使用國有糧倉，導(dǎo)致民企被迫將已建成運營的糧倉庫低價轉(zhuǎn)給國企，退出該領(lǐng)域。

3、負面清單以外還存在民企禁入領(lǐng)域。一是一些領(lǐng)域采取定點生產(chǎn)經(jīng)營制度，民企無法通過競爭進入，如根據(jù)《麻醉藥品和精神藥品管理條例》，特殊類藥品采取定點生產(chǎn)經(jīng)營，定點企業(yè)以國企為主，一些民營藥企認(rèn)為這也是禁入領(lǐng)域。二是一些領(lǐng)域有“民企不能為第一大股東”的隱性要求，企業(yè)反映金融領(lǐng)域比較突出，如申請個人征信牌照，一般需要國企為第一大股東，本質(zhì)上也屬于民企禁入領(lǐng)域。

4、準(zhǔn)入資質(zhì)獲取對民企不利。一是資質(zhì)條件設(shè)置不合理，新進民企難以獲得，如建筑裝修裝飾施工一級資質(zhì)的其中一項條件，是“近5年承擔(dān)過單項合同額1500萬元以上的裝修裝飾工程2項”，企業(yè)反映二級資質(zhì)根本沒有機會承接這么大的工程。二是一些政府投資或軍工項目等通過提高產(chǎn)品資質(zhì)門檻不讓民企的產(chǎn)品進入，如企業(yè)反映在給相關(guān)項目供貨時，要求產(chǎn)品達到航天級別，但航天級別資質(zhì)評定又很少對民企開放，造成實質(zhì)性禁入。

（二）獲取市場機會不平等

市場準(zhǔn)入關(guān)系企業(yè)“出生”，是否有市場機會關(guān)系到企業(yè)的“生死存亡”。相對于能否平等進入市場而言，當(dāng)前企業(yè)對進入市場后，能否獲取平等的市場機會更為關(guān)注。中國不斷完善公平競爭相關(guān)制度，深化競爭政策的基礎(chǔ)性地位，但實踐中仍存在諸多民企獲取市場機會不平等的情況，特別是在政府直接進行市場分配的領(lǐng)域中，民企認(rèn)為不平等的情況趨于嚴(yán)重。企業(yè)反映主要有以下四類：

1、設(shè)置明顯不利條款排除民企獲取市場機會。一些地方和部門在分配市場的招標(biāo)中，通過設(shè)置明顯不利于民企的條款，排除民企獲取市場機會。主要有兩種情況：一是設(shè)置與市場項目無關(guān)的要求，如一些地方在風(fēng)光電“競爭性配置指標(biāo)”招標(biāo)中，要求有本地火電項目、配套投資等，把一些有競爭力的新能源企業(yè)直接排除在外。二是在一些政府物資采購、重大工程、高端產(chǎn)品供應(yīng)中，為國企“量身打造”評分標(biāo)準(zhǔn)排除民企，如企業(yè)反映，國家和地方的物資儲備都通過招標(biāo)完成，民企可參與投標(biāo)，但實際執(zhí)行中基本都會設(shè)置排除民企條款，如要求有歷史儲備業(yè)績（過去一直是國企經(jīng)營，民企無歷史業(yè)績），評標(biāo)時對股東性質(zhì)設(shè)置較高權(quán)重（國企高于民企），最終結(jié)果往往是國企拿到指標(biāo)后轉(zhuǎn)手給民企實施。

2、公共部門采購和項目招投標(biāo)偏向國企。該情況一直存在，近幾年愈發(fā)突出。一是在政府建設(shè)工程招標(biāo)中，通過設(shè)置隱性門檻排除民企，如要求高于項目實際需求的注冊資本、資產(chǎn)規(guī)模、融資能力、人員配置水平等，企業(yè)反映在政府建設(shè)工程裝修領(lǐng)域，過去民企能占70%，現(xiàn)在下降到30%。二是設(shè)立各種供應(yīng)商庫排除民企。國家明確要求各級政府部門及國企取締采購備選庫、名錄庫、資格庫，但實踐中仍有不少此類情況，特別是基層部門及國企該種行為仍比較普遍，并且還會通過提高入庫門檻排除民企，或者為國企定制入庫條件。

3、政府相關(guān)業(yè)務(wù)直接交給國企實施，民企難參與。政府投資是一個巨大市場，但越來越多的項目都直接交由國企實施。一是大型基礎(chǔ)設(shè)施項目往往由行業(yè)內(nèi)的國企實施，缺乏民企共同參與的競爭性市場，如大型水利工程、高速公路、機場港口等，民企一般參與不了。二是隨著地方政府支持城投平臺公司擴張，越來越多的地方市政工程、公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境治理等項目也被直接交由國企實施。三是重大工程中的經(jīng)營性新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，如城市更新、大數(shù)據(jù)中心、科技基礎(chǔ)設(shè)施等，由于沒有形成市場化收入機制，也多直接交由國企實施。

4、一些領(lǐng)域以安全可控為由排除民企。隨著大國博弈深入，越來越多領(lǐng)域涉及自主安全可控，特別是數(shù)字化領(lǐng)域，一些地方及部門以此為由排除民企。如數(shù)字政府建設(shè)等方面，一些地方不以技術(shù)優(yōu)勢為標(biāo)準(zhǔn)，更在乎企業(yè)所有制性質(zhì)。企業(yè)反映民企云和國資云競爭時，一些地方政府和部門認(rèn)為存儲在國資云的數(shù)據(jù)更加安全，以自主可控為由拒絕民企云。還有一些數(shù)據(jù)相關(guān)項目民企無法介入，如涉及個人信息的醫(yī)院用藥數(shù)據(jù)，民營藥企無法獲得。

二、產(chǎn)生市場準(zhǔn)入不平等的主要原因

通過梳理相關(guān)文件和調(diào)研發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)生市場準(zhǔn)入不平等的原因有多個方面，包括市場準(zhǔn)入制度不健全、要素資源配置市場化改革不到位，以及多種因素導(dǎo)致地方政府及公職人員對國企的偏向等。

第一，市場準(zhǔn)入負面清單制度體系還不健全，嚴(yán)肅性和權(quán)威性仍有待提升。市場準(zhǔn)入負面清單管理是市場準(zhǔn)入制度改革的核心，也是保障各類市場主體平等準(zhǔn)入的重要基礎(chǔ)。全國統(tǒng)一實行負面清單制度以來，清單數(shù)量不斷壓減、相關(guān)配套不斷完善，對營造公平競爭環(huán)境起到了極大促進作用。同時，也還存在體系不全、配套不夠等問題。一是與負面清單制度不符的傳統(tǒng)習(xí)慣做法還未完全清理，如地方政府采購和招投標(biāo)過程中設(shè)置的供應(yīng)商預(yù)選庫、資格庫、名錄庫等，國家多次要求清理取消，但很多地方仍然存在。二是清單以外存在的一些特殊做法，如定點生產(chǎn)經(jīng)營、股比限制要求等，尚未完全在清單中體現(xiàn)。三是一些地方指定或優(yōu)先使用國企的政策文件還時有出現(xiàn)，既表明公平競爭審查剛性不足，也表明負面清單未將新出現(xiàn)民企禁入的事項納入。四是對一些自然壟斷或重大領(lǐng)域的準(zhǔn)入許可，缺乏明確、可執(zhí)行的準(zhǔn)入條件，影響清單的嚴(yán)肅性。

第二，要素資源市場化配置改革還不到位，政府直接干預(yù)過多影響平等準(zhǔn)入。要素獲取直接影響企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，能否獲取、獲取多少決定了企業(yè)能否生產(chǎn)和生產(chǎn)多少，是準(zhǔn)入準(zhǔn)營的第二道門檻。進入高質(zhì)量發(fā)展階段以來，土地、用能、排放等指標(biāo)越來越稀缺，市場化配置機制尚未建立健全，一些地方行政權(quán)力干預(yù)配置的沖動越來越強，使得不平等的準(zhǔn)入準(zhǔn)營情況也越來越突出。同時，隨著中國經(jīng)濟不斷從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”，一些生產(chǎn)經(jīng)營指標(biāo)本身也被作為資源納入配置，如新能源生產(chǎn)的競爭性配置，競爭性配置本質(zhì)上是市場化配置的一種方式，但由于配置過程需要招標(biāo)評價，主觀人為因素較多，也給地方政府干預(yù)創(chuàng)造了條件，影響各類市場主體的平等準(zhǔn)入。

第三，諸多因素導(dǎo)致公共投資和采購領(lǐng)域民企獲取市場機會不平等問題突出。一是公職人員越來越重視“個人安全”，擔(dān)心民企出問題牽扯到自己、事后審計難過關(guān)、競爭對手告狀惹來麻煩等，更加偏向于將公共投資和采購交給國企實施。二是在地方財力緊張、政府性基金收入下降的大背景下，越來越多地方基礎(chǔ)設(shè)施項目、公共采購缺乏足夠的政府資金投入，需要企業(yè)墊資或有較長時間的付款周期，這就使得國企比民企更受青睞，比如企業(yè)反映醫(yī)院等在采購醫(yī)藥器械和藥品時，國有流通企業(yè)可以長時間墊資，醫(yī)院等傾向與其合作。三是相比民企，地方政府更愿意對國企形成欠款。近幾年，國家持續(xù)清理機關(guān)和事業(yè)單位拖欠民企賬款，地方政府擔(dān)心新欠民企的賬款會被列入清欠臺賬，因而主觀上更愿意將項目交由國企實施。四是一些地方政府和部門將自主可控的領(lǐng)域泛化，并片面地認(rèn)為只有國企實施才可保障安全，殊不知技術(shù)落后才是更加不安全。

三、相關(guān)建議

完善市場準(zhǔn)入負面清單制度，增強負面清單的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。持續(xù)削減市場準(zhǔn)入負面清單中的許可事項，推動更多事項從事前審批向全鏈條監(jiān)管轉(zhuǎn)變。許可事項要進行再分類，對民企名義上放開實質(zhì)上禁入的領(lǐng)域或事項，應(yīng)單獨列出。對沒有列入市場準(zhǔn)入負面清單，但實踐中存在的禁止民企進入或“不能為第一大股東”的做法要進行梳理研究，如確有股比要求或禁入的，應(yīng)納入負面清單，沒有充分理由的應(yīng)予以清理。建立違反負面清單的投訴機制，對企業(yè)反映清單之外進不了的領(lǐng)域或事項，要予以查處并糾正。

加強市場準(zhǔn)入相關(guān)和配套制度建設(shè)，形成完整一致的準(zhǔn)入制度體系。負面清單是市場準(zhǔn)入的基礎(chǔ)性制度，其他準(zhǔn)入制度都應(yīng)圍繞負面清單加以調(diào)整和完善。建議對相關(guān)準(zhǔn)入制度進行檢視，如企業(yè)或產(chǎn)品資質(zhì)制度，讓企業(yè)獲得資質(zhì)更加順暢。改進定點生產(chǎn)經(jīng)營制度，通過競爭而非所有制性質(zhì)來確定企業(yè)。對負面清單已明確準(zhǔn)入許可的自然壟斷事項，應(yīng)梳理其是否有相應(yīng)的行業(yè)準(zhǔn)入制度，沒有的要加以完善。推動各地加強公平競爭審查制度落地，杜絕出現(xiàn)指定國企或國企優(yōu)先的政策文件，在源頭上制止新的準(zhǔn)入不平等出現(xiàn)。

加快推進要素市場化配置改革，減少政府直接配置市場的領(lǐng)域和做法。市場化配置是解決市場機會不平等的根本途徑，政府直接配置越多越容易產(chǎn)生不平等。要加快土地、用能、排放等指標(biāo)的市場化配置改革，提高配置效率，讓有競爭力的企業(yè)使用更多生產(chǎn)要素。對地方政府直接參與市場配置的領(lǐng)域和做法進行梳理研究，無充分理由的應(yīng)予以糾正，交給市場，確需政府配置的，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)則、公平透明，杜絕任何排除或歧視民企的做法。

大力清除公共部門投資和采購中歧視民企的各種做法。公共部門的投資和采購在全社會投資消費中占較大比重，讓民企獲取平等的市場機會具有重要意義。建議開展公共部門招投標(biāo)和采購專項整治行動，清除以所有制打分、要求與能力無關(guān)的歷史業(yè)績、遠超項目本身的能力要求等具有歧視性或為國企“量身定制”的做法，取締各類備選庫、名錄庫、資格庫。進一步完善干部考核激勵機制，讓公共部門及干部放下包袱，公平對待不同所有制企業(yè)，敢于將項目交給在競爭中脫穎而出的民企。

為民企參與地方基礎(chǔ)設(shè)施投資、數(shù)字政府建設(shè)等創(chuàng)造條件。加快培育競爭性基礎(chǔ)設(shè)施投資市場，特別是要對基礎(chǔ)設(shè)施中經(jīng)營性新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，加強使用者付費的制度設(shè)計，讓民企能參與、愿參與。加強地方基礎(chǔ)設(shè)施投資的預(yù)算硬約束，從源頭上消除因資金短缺而只能將項目交給國企的做法。引導(dǎo)各地、各部門樹立正確的安全觀，清除以安全為由排除民企的各種做法。

（作者袁東明系國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所所長、研究員）

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