金融是國家重要的核心競爭力，金融安全是國家安全的重要組成部分。要更好防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)金融安全，筑牢金融安全網(wǎng)是至關(guān)重要的工作。

4月6日，央行會(huì)同發(fā)展改革委、司法部、財(cái)政部、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、外匯局等有關(guān)部門起草《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》（以下簡稱“金融穩(wěn)定法”），向社會(huì)征求意見。

　　總體上看，金融穩(wěn)定法的出臺(tái)，將為金融穩(wěn)定保障基金發(fā)揮常態(tài)化處置功能奠定法律基礎(chǔ)。

      政府工作報(bào)告首提金融穩(wěn)定保障基金

　　2022年的《政府工作報(bào)告》中首次提出要設(shè)立我國金融穩(wěn)定保障基金。設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金是第一次在政府工作報(bào)告中被提及。隨后，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于落實(shí)＜政府工作報(bào)告＞重點(diǎn)工作分工的意見》（國發(fā)（2022）9號(hào)），明確提出“9月底前完成金融穩(wěn)定保障基金籌集相關(guān)工作”。

　　風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制是金融安全網(wǎng)的支柱之一，在實(shí)踐中，各國由于經(jīng)濟(jì)、金融特點(diǎn)不同，風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制的構(gòu)建也存在差異。不過，由于銀行業(yè)在多數(shù)國家的金融體系中都扮演著重要角色，銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制（即存款保險(xiǎn)制度）是全球范圍類最為常見的一類風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。在金融體系較為復(fù)雜、金融市場發(fā)達(dá)的一些國家，還在行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制之外成立了專注于系統(tǒng)性金融機(jī)構(gòu)和金融市場穩(wěn)定的保障基金。

　　不管是行業(yè)保障機(jī)制還是系統(tǒng)性保障機(jī)制，其所關(guān)注的重點(diǎn)都是在金融機(jī)構(gòu)面臨擠兌、破產(chǎn)或者其他風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)，通過對儲(chǔ)戶（或投資人）利益進(jìn)行保護(hù)來穩(wěn)定市場情緒，避免風(fēng)險(xiǎn)外溢和擴(kuò)散，減少單一風(fēng)險(xiǎn)上升為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能性，降低財(cái)政救援成本。與金融安全網(wǎng)的另外兩大支柱（關(guān)注單一金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)定的微觀審慎監(jiān)管和關(guān)注單一銀行流動(dòng)性的最后貸款人制度）不同，風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制更加關(guān)注保護(hù)金融消費(fèi)者、增強(qiáng)儲(chǔ)戶和市場信心。

　　實(shí)踐中，風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制主要通過引入市場機(jī)制解決監(jiān)管困境。一方面，風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制會(huì)通過差異化的保費(fèi)來促使各類主體謹(jǐn)慎采取激進(jìn)的經(jīng)營策略，綜合考慮安全性、流動(dòng)性、效益性，尋求盈利性與安全性之間的平衡；另一方面，通過全面介入風(fēng)險(xiǎn)處置過程，構(gòu)建金融機(jī)構(gòu)的市場化退出機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)營不善的金融機(jī)構(gòu)有序退出，避免隱性擔(dān)?？赡軐?dǎo)致的效率損失和風(fēng)險(xiǎn)積累。由于其運(yùn)行立足于市場化、法治化基礎(chǔ)，風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制在完善金融安全網(wǎng)、提高風(fēng)險(xiǎn)處置效率的同時(shí)，還能為金融機(jī)構(gòu)和市場的長期穩(wěn)健運(yùn)行提供了有效的激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)而有助于降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的隱患。

　　我國風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制建設(shè)的實(shí)踐

　　在此次金融穩(wěn)定保障基金推出之前，我國在不同類型的金融機(jī)構(gòu)層面已先后成立了多個(gè)行業(yè)性的風(fēng)險(xiǎn)保障基金，并在實(shí)踐中發(fā)揮著越來越重要的作用。

　　一是存款保險(xiǎn)基金?？紤]到我國銀行業(yè)在金融體系中的重要地位，存款保險(xiǎn)基金在我國諸多金融行業(yè)保障制度中最為重要。存款保險(xiǎn)基金是指由國家、銀行業(yè)界的出資、存款保險(xiǎn)在經(jīng)營過程中的保費(fèi)及投資收益積累構(gòu)成的，在投保銀行出現(xiàn)經(jīng)營危機(jī)時(shí)，存款保險(xiǎn)人用以承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任的專門資金。存款保險(xiǎn)基金是存款保險(xiǎn)人履行保障存款人利益、維護(hù)金融穩(wěn)定職責(zé)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。

　　我國存款保險(xiǎn)基金主要來源于投保機(jī)構(gòu)繳納的保費(fèi)、投保機(jī)構(gòu)清算中分配的財(cái)產(chǎn)、存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)運(yùn)用存款保險(xiǎn)基金獲得收益。人民銀行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2020年末，全國4024家吸收存款的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按規(guī)定辦理了投保手續(xù)，2020年末歸集保費(fèi)423.88億元。為了推進(jìn)金融風(fēng)險(xiǎn)化解，使用存?；?76億元開展風(fēng)險(xiǎn)處置，為1024億元金融穩(wěn)定再貸款提供擔(dān)保，使用165.6億元購買不良資產(chǎn)，使用88.9億元認(rèn)購徽商銀行股份，100億元用作存保公司資本金，其中66億元用于出資設(shè)立蒙商銀行。截至2020年末，存款保險(xiǎn)基金存款余額620.4億元。

　　二是保險(xiǎn)保障基金。保險(xiǎn)保障基金是指用于救助保單持有人、保單受讓公司或者處置保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)救助基金。保險(xiǎn)保障基金的主要職責(zé)是救助保單持有人、保單受讓公司或者處置保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。保險(xiǎn)保障基金市場化運(yùn)作以來，先后救助了新華人壽保險(xiǎn)公司、中華聯(lián)合保險(xiǎn)公司、安邦保險(xiǎn)等保險(xiǎn)公司。從具體運(yùn)營上看，2008年9月，中國保險(xiǎn)保障基金有限責(zé)任公司設(shè)立，依法負(fù)責(zé)保障基金的籌集、管理和使用，保障基金主要來源于保險(xiǎn)公司按業(yè)務(wù)繳納的相關(guān)保障費(fèi)用。截至2021年末，保險(xiǎn)保障基金余額（匯算清繳前）1829.98億元，其中財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)保障基金1130.89億元，占61.80%；人身保險(xiǎn)保障基金699.09億元，占38.20%。

　　除銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)保障基金外，我國還先后成立有證券投資者保護(hù)基金（2005）和信托業(yè)保障基金（2015）分別專注于防范和處置證券公司風(fēng)險(xiǎn)和信托業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

　　關(guān)于金融保障基金的展望

　　從2018年將防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)作為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首以來，行業(yè)保障基金在化解金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定方面發(fā)揮了巨大的作用，但仍有進(jìn)一步完善和提升的空間。

　　一是跨市場、跨機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)覆蓋仍有不足。行業(yè)保障基金主要關(guān)注單個(gè)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)及處置，盡管在穩(wěn)定儲(chǔ)戶和投資人信心方面，可以發(fā)揮一定的防范、化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的作用，但其行業(yè)主導(dǎo)的特點(diǎn)使之難以對跨機(jī)構(gòu)、跨市場活動(dòng)形成的交叉風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效防范和處置，而交叉風(fēng)險(xiǎn)恰恰是目前系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)最為重要的來源。除此之外，在實(shí)踐中，系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)已不僅來自于金融機(jī)構(gòu)，少數(shù)實(shí)體企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)也有外溢和升級(jí)的可能，而目前主要針對各類金融機(jī)構(gòu)的行業(yè)保障基金，難以覆蓋這類潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　二是補(bǔ)償范圍和力度不足。我國重要的金融行業(yè)保障基金成立時(shí)間較晚，積累時(shí)間不長，基金額度還相對有限。以存款保險(xiǎn)基金為例，2020年末余額尚不足1000億元，相對于我國龐大的銀行業(yè)資產(chǎn)（2021年末銀行業(yè)總資產(chǎn)接近350萬億），風(fēng)險(xiǎn)處置能力依舊有限。從少數(shù)高危銀行機(jī)構(gòu)的處置實(shí)踐來看，保障的主要對象限于50萬以下儲(chǔ)戶，大額儲(chǔ)戶、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等其他債權(quán)人無法獲得保障，但從金融市場和金融體系穩(wěn)定角度看，大額借款人（特別是金融同業(yè)）信心的穩(wěn)定同樣重要。

　　三是風(fēng)險(xiǎn)處置流程和機(jī)制仍未常態(tài)化。由于缺乏必要的法律支撐，我國目前對問題機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置仍多采取“一事一議、一行一策”的模式。這樣的模式有其靈活性，對在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)既定風(fēng)險(xiǎn)化解目標(biāo)有一定的好處。但從制度建設(shè)角度看，由于金融風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生有其長期性和必然性，風(fēng)險(xiǎn)化解以及機(jī)構(gòu)處置也理應(yīng)成為常態(tài)化機(jī)制。從國外的實(shí)踐看，多數(shù)國家都出臺(tái)有相應(yīng)的法律，建立了涵蓋問題金融機(jī)構(gòu)從判定、恢復(fù)到處置的一整套完整的制度安排，并清晰界定了各監(jiān)管主體的職責(zé)，以確保風(fēng)險(xiǎn)處置過程的規(guī)范性和及時(shí)性。

　　總體上看，作為關(guān)注系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的保障機(jī)制，金融穩(wěn)定保障基金的推出，有助于彌補(bǔ)我國現(xiàn)有的行業(yè)保障機(jī)制的不足，進(jìn)一步完善金融安全網(wǎng)建設(shè)，提升我國系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范化解能力。對于金融保障基金的具體運(yùn)作，有以下幾個(gè)值得關(guān)注的方面：

　　一是法律上的保障與支撐。金融穩(wěn)定保障基金是金融風(fēng)險(xiǎn)處置和化解的長期性制度，要充分發(fā)揮其功能，既需要將其納入到維護(hù)金融穩(wěn)定的整體框架中，與其他制度體系進(jìn)行有效銜接和協(xié)同，還需要在具體的風(fēng)險(xiǎn)處置過程中，明確風(fēng)險(xiǎn)處置流程，以及各風(fēng)險(xiǎn)處置主體的責(zé)任。所有這些，均需要通過法律制度加以明確。4月6日發(fā)布的“金融穩(wěn)定法”第27條，將會(huì)在籌劃整體金融穩(wěn)定工作機(jī)制的同時(shí)，對金融穩(wěn)定保障基金的定位、資金來源等作出原則性規(guī)定，后續(xù)還將針對基金籌集、管理和使用出臺(tái)具體的辦法。

　　二是與行業(yè)保障基金協(xié)同，完善風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。金融穩(wěn)定保障基金用于具有系統(tǒng)性隱患的重大風(fēng)險(xiǎn)處置，其關(guān)注的重點(diǎn)，應(yīng)集中在行業(yè)保障機(jī)制所忽視的跨行業(yè)、跨機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能包括非金融企業(yè)可能引發(fā)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。此外，基于對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的判斷，在行業(yè)保障基金之外擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償范圍，也是可以考慮的方向。需要強(qiáng)調(diào)的是，金融穩(wěn)定保障基金與重點(diǎn)關(guān)注機(jī)構(gòu)穩(wěn)健性的行業(yè)保障機(jī)制所關(guān)注的重點(diǎn)雖有不同，但相互之間具有高度的相關(guān)性，因?yàn)閱我唤鹑跈C(jī)構(gòu)（特別是銀行機(jī)構(gòu)）的風(fēng)險(xiǎn)往往是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)最為重要的來源，二者間的協(xié)同與配合，將有助于提升金融安全網(wǎng)應(yīng)對金融風(fēng)險(xiǎn)的能力。

　　三是多元化籌資渠道，實(shí)體化運(yùn)作。借鑒國內(nèi)外已有的實(shí)踐，金融保障基金應(yīng)建立多元化的資金來源渠道，除了事前向各種金融機(jī)構(gòu)收取的風(fēng)險(xiǎn)保障費(fèi)用外，還應(yīng)包括事后向金融市場以及中央銀行的借款，以提升其風(fēng)險(xiǎn)處置和補(bǔ)償能力。在收費(fèi)方面，應(yīng)根據(jù)機(jī)構(gòu)、地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)差異性，制定差異化的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，以便為各類主體提供長期的正向激勵(lì)。此外，參考現(xiàn)有行業(yè)保障基金的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，為確保金融穩(wěn)定保障基金的法治化、市場化、專業(yè)化運(yùn)作，預(yù)計(jì)金融穩(wěn)定保障基金也將會(huì)設(shè)立獨(dú)立機(jī)構(gòu)，采取公司化運(yùn)作，并建立和完善相應(yīng)的公司治理機(jī)制。

　　四是壓實(shí)各方責(zé)任，避免道德風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制在救助和處置過程中，最有可能造成的一個(gè)負(fù)面效應(yīng)是助長道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)或其他主體形成“大而不倒”的意識(shí)，過度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并將成本和損失轉(zhuǎn)嫁給公共資金。因此，在完善金融安全網(wǎng)建設(shè)的同時(shí)，還需要強(qiáng)化宏觀審慎管理，提高對系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的監(jiān)管要求，壓實(shí)各方責(zé)任，特別是金融機(jī)構(gòu)的自救責(zé)任以及主要股東的責(zé)任，最小化金融風(fēng)險(xiǎn)處置成本。

（作者介紹：國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室副主任、上海金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室主任）

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