工信部：加強鋼鐵行業(yè)規(guī)范管理促進產能過剩矛盾化解

2014-11-26 09:02:10來源：作者：

    【第三批符合《鋼鐵行業(yè)規(guī)范條件》（以下簡稱“規(guī)范條件”）的鋼鐵企業(yè)名單已正式對外公告。至此，工業(yè)和信息化部歷時三年分三批公告了305家規(guī)范企業(yè)名單，使多年來“潛伏”鋼鐵產能露出水面，最大限度地消除了鋼鐵行業(yè)管理盲區(qū)，促進了鋼鐵行業(yè)規(guī)范經營和產能過剩矛盾化解。這一工作是落實國務院轉變政府職能、加強事中事后監(jiān)管的具體舉措，在社會上產生了積極反響，受到地方和行業(yè)的普遍關注和認同。】

    2012年9月3日，工業(yè)和信息化部修訂并公告了《鋼鐵行業(yè)規(guī)范條件（2012年修訂）》（2012年第35號），2012年10月1日起正式實施。2013年10月6日，《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發(fā)〔2013〕41號）發(fā)布，明確化解產能嚴重過剩矛盾是當前和今后一個時期推進產業(yè)結構調整的工作重點，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構都在積極落實化解產能過剩工作，其中，加強行業(yè)規(guī)范和準入管理是工業(yè)主管部門的一項主要任務。

     一、規(guī)范管理的政策定位與化解產能嚴重過剩矛盾高度統(tǒng)一

    《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發(fā)〔2013〕41號）明確指出：當前，我國出現(xiàn)產能嚴重過剩主要受發(fā)展階段、發(fā)展理念和體制機制等多種因素的影響。在體制機制方面，資源要素市場化改革滯后，政策、規(guī)劃、標準、環(huán)保等引導和約束不強，投資體制和管理方式不完善，監(jiān)督檢查和責任追究不到位，導致生產要素價格扭曲，公平競爭的市場環(huán)境不健全，市場機制作用未能有效發(fā)揮，落后產能退出渠道不暢，產能過剩矛盾不斷加劇。按照“堅持尊重市場規(guī)律與改善宏觀調控相結合、堅持完善政策措施與深化改革創(chuàng)新相結合”等基本原則，通過5年努力，實現(xiàn)“產能規(guī)模基本合理、發(fā)展質量明顯改善、長效機制初步建立”的主要目標。

    多年來，國家對鋼鐵行業(yè)的調控思路主要是通過事前審批方式控制產能，由于審批核準制度滯后于市場需求，致使政策調控產能的成效不佳。據(jù)統(tǒng)計，從2005年《鋼鐵產業(yè)發(fā)展政策》發(fā)布以來國家審批的鋼鐵項目不足1億噸，但全國鋼鐵產能卻增加了7億噸以上，行業(yè)內大規(guī)模項目建設愈演愈烈，國家在控制產能方面基本失控，相當一部分鋼鐵企業(yè)游離在行業(yè)管理之外，即使一些大型國有鋼鐵企業(yè)，也存在大量未經審批自行建設的鋼鐵項目，鋼鐵行業(yè)宏觀管理走入了“死胡同”。

    另一方面，市場競爭環(huán)境不完善催生了行業(yè)亂象，不同地區(qū)、不同企業(yè)在質量、環(huán)保、能源、財稅、安全、社會責任等方面執(zhí)行的標準不盡一致。有的企業(yè)雖巨額虧損，但為維護企業(yè)的社會功能，仍然繼續(xù)生產；有的企業(yè)仍然熱衷于擴規(guī)模、鋪攤子；有的企業(yè)在節(jié)能環(huán)保等要素成本上投入極低，靠犧牲環(huán)境換取短期利益等等。這些問題的長期存在加劇了鋼鐵行業(yè)產能嚴重過剩矛盾。

    “制定規(guī)范條件、開展行業(yè)規(guī)范管理工作”的思路源于對鋼鐵工業(yè)產能調控過程中過分倚重項目審批、缺失行業(yè)管理的反思。工業(yè)和信息化部領導曾多次指出，研究鋼鐵工業(yè)結構調整問題，不能忽視超過總量一半以上未經審批或核準的大量存量產能，而是應該實事求是地面對實際，客觀務實分析并加以引導。

    基于以上認識，工業(yè)和信息化部自2009年9月著手研究制定規(guī)范條件，基本思路是從加強行業(yè)管理的角度出發(fā)，對國內現(xiàn)有鋼鐵企業(yè)，不問出身，不追歷史，只要符合技術、質量、環(huán)保、裝備等條件，就應納入行業(yè)規(guī)范管理范疇并予以認可，以此作為規(guī)范現(xiàn)有鋼鐵企業(yè)生產經營秩序、促進淘汰落后、推動兼并重組、引導信貸、規(guī)范進口鐵礦石流向等工作的政策參考。對于符合規(guī)范條件的企業(yè)，工業(yè)和信息化部將會同有關部門支持發(fā)展，推動跨地區(qū)、跨所有制及區(qū)域內兼并重組，實施企業(yè)技術改造，優(yōu)化產業(yè)結構和區(qū)域布局，實現(xiàn)結構調整和轉型升級。對于不符合規(guī)范條件的企業(yè)，綜合運用經濟、法律和必要的行政手段，逐步壓縮其生存空間，迫其退出市場，促進化解過剩產能?？梢钥闯?，規(guī)范管理的政策定位從一開始就與化解產能嚴重過剩矛盾的工作目標相統(tǒng)一。

    二、規(guī)范條件突出質量、環(huán)保、節(jié)能和安全生產

    2010年6月4日發(fā)布的《國務院辦公廳關于進一步加大節(jié)能減排力度加快鋼鐵工業(yè)結構調整的若干意見》（國辦發(fā)〔2010〕34號），明確要求工業(yè)和信息化部抓緊牽頭制定《鋼鐵行業(yè)生產經營規(guī)范條件》，及時公布符合規(guī)范條件的企業(yè)名單，為有關部門和金融機構促進鋼鐵企業(yè)兼并重組、淘汰落后和扶持優(yōu)勢企業(yè)發(fā)展等工作提供重要依據(jù)。2010年6月21日，工業(yè)和信息化部公告發(fā)布了《鋼鐵行業(yè)生產經營規(guī)范條件》（工原〔2010〕第105號）。2012年9月3日，為適應行政管理體制改革的大方向和增加可操作性，經商有關部門，工業(yè)和信息化部又公告了修訂后的《鋼鐵行業(yè)規(guī)范條件（2012年修訂）》（2012年第35號），自2012年10月1日起實施。

    規(guī)范條件從產品質量、環(huán)境保護、能源消耗和資源綜合利用、工藝與裝備、生產規(guī)模、安全衛(wèi)生和社會責任等6個方面提出了規(guī)范要求。這6個方面與現(xiàn)有鋼鐵企業(yè)的生產經營息息相關，既是影響我國鋼鐵行業(yè)結構調整、綜合實力提升的主要因素，也是影響社會協(xié)調發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。

    在產品質量方面：要求鋼鐵企業(yè)應具備完備的質量管理體系，產品質量符合國家和行業(yè)標準，兩年內未發(fā)生過重大產品質量事故；對適用于生產許可制度管理的產品，明確需按照《工業(yè)品生產許可證管理條例》進行管理。

     在環(huán)境保護方面：要求鋼鐵企業(yè)須具備健全的環(huán)境保護管理體系，配套必要的污染物治理設施。排污須持有排污許可證，達標排放。近兩年內未發(fā)生重大環(huán)境污染事故或重大生態(tài)破壞事件。

    在能源消耗和資源綜合利用方面：要求鋼鐵企業(yè)須具備健全的能源管理體系，配備必要的能源（水）計量器具。有條件的企業(yè)應建立能源管理中心。主要生產工序能源消耗應符合《粗鋼生產主要工序單位產品能源消耗限額》（GB21256）和《焦炭單位產品能源消耗限額》（GB21342）等標準。資源綜合利用方面，選取噸鋼新水消耗、固體廢棄物綜合利用率等綜合性的主要指標。

    在工藝與裝備方面：主要從冶煉環(huán)節(jié)著手，對焦爐、燒結機、球團豎爐、高爐、轉爐、電爐的容積或公稱容量進行了規(guī)定，主要依據(jù)是《國務院關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》要求，對落后的工藝裝備須明確徹底淘汰。同時要求鋼鐵企業(yè)主體工序須配備節(jié)能減排設備。

     在生產規(guī)模方面：按照規(guī)范條件確定的冶煉設備水平，比較科學地確定企業(yè)規(guī)模水平。同時為促進兼并重組，提高產業(yè)集中度，合并后的企業(yè)可視為一個企業(yè)核定規(guī)模。按照以上考慮，明確按2010年企業(yè)實際粗鋼產量核定生產規(guī)模，以防止企業(yè)為達到規(guī)范條件再擴大產能，繼續(xù)追求規(guī)模擴張，加劇鋼鐵產能無序增長。

    在安全、衛(wèi)生和社會責任方面：主要依據(jù)是《安全生產法》等國家有關安全生產和職業(yè)危害防治的法律法規(guī)、部門規(guī)章及標準，以及企業(yè)必須承擔的依法納稅、給予職工應得報酬和福利等社會責任。

    規(guī)范條件發(fā)布后，得到了行業(yè)的廣泛認可。地方政府和鋼鐵企業(yè)、行業(yè)協(xié)會一致認為規(guī)范條件是一種求真務實的行業(yè)管理工作，是對現(xiàn)有鋼鐵企業(yè)開展行業(yè)管理的新舉措，金融系統(tǒng)也以此作為信貸管理的主要參考。規(guī)范管理促進企業(yè)采用先進工藝技術與裝備，增強環(huán)保意識，加強技術改造和節(jié)能環(huán)保投入，提高自主創(chuàng)新能力。有利于充分發(fā)揮市場機制的決定性作用，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境。凡是在中華人民共和國領土上設立的鋼鐵生產企業(yè)，只要符合規(guī)范條件均可納入國家規(guī)范管理的范疇，對創(chuàng)建各種所有制鋼鐵企業(yè)平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護的市場環(huán)境具有重要意義。

    事實證明，鋼鐵規(guī)范工作的開展將社會的關注點從是否“違規(guī)”向如何追求提高質量、環(huán)保達標、節(jié)能減排、安全生產方向轉變。近日，國務院發(fā)布了政府核準的投資項目目錄（2014年本），這是改革投融資體制，持續(xù)推進簡政放權的重要體現(xiàn)，再次向社會昭示了黨中央國務院摒棄事前審批、加強事中事后監(jiān)管的改革方向。

    三、修訂版規(guī)范條件在環(huán)保方面提高了污染物排放門檻，并進行嚴格審核

    《鋼鐵行業(yè)規(guī)范條件》（2012版）對申報企業(yè)須達到的環(huán)保標準做了三點明確規(guī)定，分別從達標排放、持證排污、總量控制、減排任務、環(huán)保設施和環(huán)境管理等多個方面設置了詳盡的條件。這些條件與國家、地方有關鋼鐵的環(huán)保標準相銜接，符合國家對已有鋼鐵企業(yè)環(huán)保管理的相關要求。從文件內容看，《鋼鐵行業(yè)規(guī)范條件》（2012版）對環(huán)保的要求并沒有降低，實質上更加嚴格，比如規(guī)定：“鋼鐵企業(yè)大氣污染物排放須符合《鋼鐵燒結、球團工業(yè)大氣污染物排放標準》（GB28662）、《煉鐵工業(yè)大氣污染物排放標準》（GB28663）……”等五個大氣污染物排放標準，上述標準無論在覆蓋面、數(shù)量、詳細程度，還是具體數(shù)值要求，都遠遠高于之前執(zhí)行的《工業(yè)爐窯大氣污染物標準》。以煉鐵工序為例，按照《鋼鐵行業(yè)規(guī)范條件》（2012版）的要求，須考核顆粒物、氮氧化物、二氧化硫三項標準，而之前只考核煙粉塵濃度這一項，且新標準對顆粒物排放要求從原來的100mg/m3大幅提高到50mg/m3。此外，《鋼鐵行業(yè)規(guī)范條件》（2012版）對噸鋼二氧化硫排放量指標的要求也由之前的1.8千克下降到1.63千克，同時增加了“近兩年內未發(fā)生重大環(huán)境污染事故或重大生態(tài)破壞事件”等貼近企業(yè)實際生產運營的條件。不僅如此，在評審申請報告、現(xiàn)場核查和遴選名單的實際過程中，環(huán)保條件也始終作為首要考核因素實行一票否決，凡在評審、核查中或經舉報發(fā)現(xiàn)達不到環(huán)保條件的企業(yè)，一律不能入圍。

    四、規(guī)范管理工作對化解產能過剩矛盾、企業(yè)規(guī)范經營、聯(lián)合重組、行業(yè)管理方面的積極作用已初步顯現(xiàn)

    自規(guī)范條件發(fā)布實施以來，工業(yè)和信息化部已完成三批鋼鐵企業(yè)的公告工作。目前，規(guī)范管理的成效已初步顯現(xiàn)。

    一是促進了鋼鐵產能過剩矛盾化解。鋼鐵產能過剩矛盾是多年來由于各種復雜原因形成的，無論是否開展規(guī)范管理工作都是客觀存在的，二者并無因果關系。反之，規(guī)范管理工作對在建產能有著嚴格要求，對存有在建產能的企業(yè)不予通過。同時，規(guī)范管理工作促使多年“潛伏”的鋼鐵產能浮出水面，摸清了鋼鐵行業(yè)家底，最大限度地消除了鋼鐵行業(yè)管理盲區(qū)，從而使化解鋼鐵產能過剩矛盾以及將來有針對性地制定行業(yè)管理政策奠定了基礎條件。

    二是直接促進了鋼鐵行業(yè)規(guī)范經營。通過明確的條件和嚴格的審核，企業(yè)清晰地了解行業(yè)規(guī)范管理的要求，對自身存在的差距，盡快彌補解決。一批隱藏多年的小燒結、小豎爐、小高爐、小轉爐、小電爐、中頻爐、橫列式軋機等落后的工藝裝備被拆除淘汰；擬開工或在建的未經審核的新增產能項目停止建設；料場防風抑塵、燒結煙氣脫硫、煤氣回收、TRT發(fā)電等環(huán)保節(jié)能設施得以快速上馬；鋼鐵企業(yè)在廠容廠貌的保持、節(jié)能環(huán)保設施的配置、安全事故的控制、社會責任的承擔等方面較以前都有大幅改觀。

    三是促進了鋼鐵行業(yè)的聯(lián)合重組。規(guī)范條件對普鋼企業(yè)設定了2010年100萬噸的規(guī)模要求，堵死了企業(yè)通過項目建設新增產能達到規(guī)模條件的途徑，但鼓勵企業(yè)通過聯(lián)合重組達到規(guī)模要求。在此條件的要求下，山東、云南、貴州等地一批企業(yè)組建區(qū)域性的鋼鐵集團，注銷二級公司的獨立法人資格和營業(yè)執(zhí)照，實現(xiàn)實質性的聯(lián)合重組。

    四是促進了相關部門的鋼鐵行業(yè)管理工作。規(guī)范條件發(fā)布實施，是鋼鐵行業(yè)加強事后監(jiān)管、弱化事前審批管理思路的具體體現(xiàn)，工業(yè)和信息化部在相關部門的支持和配合下，先行一步，客觀上，也對項目核準制改革產生了促進作用。

    五、規(guī)范管理工作“永遠在路上”

    鋼鐵行業(yè)規(guī)范管理是一種事中事后監(jiān)管手段，不是審批行為，進入規(guī)范名單不代表企業(yè)永遠規(guī)范，不能成為企業(yè)的護身符，要有進有出。規(guī)范條件明確了要對公告企業(yè)名單進行動態(tài)管理，公告企業(yè)存在不能保持規(guī)范條件等情況的將被撤銷資格。地方各級工業(yè)主管部門要對本地區(qū)企業(yè)執(zhí)行規(guī)范條件的情況進行監(jiān)督檢查，工業(yè)和信息化部對公告企業(yè)進行抽查，鼓勵社會各界對公告企業(yè)規(guī)范情況進行監(jiān)督。工業(yè)和信息化部正在著手研究制訂《鋼鐵行業(yè)規(guī)范管理辦法》、《鋼鐵行業(yè)規(guī)范實施導則》等配套文件，同時，根據(jù)行業(yè)發(fā)展需要，還將對規(guī)范條件不斷修訂完善。通過上述工作，建立鋼鐵行業(yè)規(guī)范管理長效機制，規(guī)范管理的效果也將日益顯現(xiàn)。

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工信部：加強鋼鐵行業(yè)規(guī)范管理 促進產能過剩矛盾化解

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