“稅率法定”從發(fā)現(xiàn)被刪除到再次被明確，歷時(shí)4天4夜、整整96個(gè)小時(shí)。在這背后，是代表委員、專家、媒體和社會(huì)各界共同努力的結(jié)果，也彰顯了本屆人大推進(jìn)貫徹科學(xué)立法和民主立法的決心

　　法治周末記者 趙晨熙

　　“贊成2761票、反對(duì)81票、棄權(quán)33票。”2015年3月15日上午，隨著全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江的一聲“通過(guò)”，《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱立法法)在出臺(tái)15年后，終于進(jìn)行了首次修改。

　　立法法的修改不但是我國(guó)立法史上一個(gè)新的里程碑，同時(shí)也標(biāo)志著一大批新加入或已出臺(tái)實(shí)施多年的政策將步入變革的軌道，這其中自然包括各界眾望所歸的稅收法定原則。

　　立法法確定“稅收法定”原則絕對(duì)是今年兩會(huì)上的焦點(diǎn)之一，除了各界民眾對(duì)依法征稅的期待外，幾天內(nèi)，關(guān)于稅率法定“一波三折”的修訂過(guò)程更是備受關(guān)注。

　　一個(gè)可以確定的事實(shí)是，今后將不會(huì)再有“成品油消費(fèi)稅兩個(gè)月三次上調(diào)”的事件發(fā)生，因?yàn)?ldquo;稅率法定”已經(jīng)明確寫入了立法法當(dāng)中。

　　三審稿刪除“稅率法定”

　　3月12日下午3時(shí)，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議主席團(tuán)舉行了第二次會(huì)議，聽取全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員喬曉陽(yáng)所作的《關(guān)于立法法修正案草案審議結(jié)果的報(bào)告》。

　　在會(huì)上，喬曉陽(yáng)表示，修正案草案第三條中規(guī)定“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”只能由法律規(guī)定，根據(jù)代表們的意見，建議將這一項(xiàng)的表述修改為：“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規(guī)定。

　　聽到此時(shí)，坐在臺(tái)下的全國(guó)人大代表、華中師范大學(xué)教授周洪宇終于露出了滿意的笑容。當(dāng)3月13日法治周末記者在人大會(huì)議中心駐地見到周洪宇時(shí)，他依然難掩喜悅之情，“稅率問題的最終修改，證明我們此前的努力沒有白費(fèi)。”周洪宇笑著說(shuō)。

　　說(shuō)起此番“稅率法定存廢風(fēng)波”，我們先要把時(shí)間從12日往前回?fù)?6小時(shí)。

　　3月8日下午，代表們齊聚人民大會(huì)堂參加人大第二次全體會(huì)議，會(huì)議的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是代表們聽取李建國(guó)副委員長(zhǎng)關(guān)于立法法修正案草案的說(shuō)明。

　　作為曾經(jīng)在2009年和2010年兩次提交修改立法法提案的人大代表，極度關(guān)心修法進(jìn)程的周洪宇剛拿到立法法修改草案的三審稿便馬上翻閱起來(lái)。

　　“很快我就發(fā)現(xiàn)了問題。”周洪宇邊說(shuō)邊從包里掏出了3月8日當(dāng)天的那份三審稿，法治周末記者注意到，上面密密麻麻地布滿了用黑筆作出的標(biāo)記。

　　周洪宇用筆特意點(diǎn)了點(diǎn)自己在草案第六項(xiàng)上所做的標(biāo)示，示意記者問題就出在這里。

　　“第六項(xiàng)是立法法修改中特別將稅收立法權(quán)單列的一項(xiàng)，這是為了進(jìn)一步明確稅收法定原則，是值得肯定的。”但他卻發(fā)現(xiàn)草案三審稿將二審稿中“明確稅種、納稅人、征稅對(duì)象、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度要制定法律”的表述簡(jiǎn)化為“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”要制定法律。

　　“稅率法定的內(nèi)容就這樣被刪除了。”盡管當(dāng)時(shí)周洪宇更多的是“納悶兒”為何要?jiǎng)h除此前的表述，但他已有預(yù)感這很可能將引發(fā)一場(chǎng)熱烈的討論。

　　與周洪宇一樣，來(lái)自山東的全國(guó)人大代表、山東電影電視劇制作中心藝術(shù)副總監(jiān)趙冬苓也在3月8日的會(huì)場(chǎng)上就發(fā)現(xiàn)了“稅率”被刪的問題，用她自己的話說(shuō)，“當(dāng)時(shí)幾乎都楞住了”。

　　盡管趙冬苓一再?gòu)?qiáng)調(diào)自己在財(cái)稅方面是個(gè)“外行”，但她為推動(dòng)國(guó)家稅收法定落實(shí)而作出的努力卻是有目共睹。

　　2013年全國(guó)兩會(huì)上，她聯(lián)合31位代表提交了《關(guān)于終止授權(quán)國(guó)務(wù)院制定稅收暫行規(guī)定或者條例的議案》，這份當(dāng)年被稱為“最有含金量的議案”也將稅收立法權(quán)問題帶入公眾視野。

　　2014年兩會(huì)，趙冬苓再提議案，希望5年內(nèi)稅收立法權(quán)收歸人大，并建議有關(guān)方面給出路線圖和時(shí)間表。

　　在2015年3月11日出席《財(cái)政基本法》研討會(huì)，談起發(fā)現(xiàn)三審稿中的條款變化時(shí)，趙冬苓坦言當(dāng)時(shí)無(wú)法理解，“從今年2月份，二審稿就已經(jīng)發(fā)給每位人大代表，我理解就算基本定稿了，真的沒想到三審稿能出現(xiàn)這么大的變化”。

　　3月8日當(dāng)天散會(huì)后，周洪宇仍在思考稅率法定被刪一事，但由于并非學(xué)稅法出身，因此當(dāng)晚他便就此事和一些人大代表和財(cái)稅法專家進(jìn)行了微信交流。

　　“當(dāng)時(shí)我的想法很明確，先要弄明白刪除了究竟可能帶來(lái)多大的影響，如果有必要，一定要努力提出，促使其恢復(fù)。”周洪宇的態(tài)度異常堅(jiān)決。

　　“稅率法定”刪除引關(guān)注

　　與周洪宇、趙冬苓等代表相比，中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文絕對(duì)算得上是稅法方面的權(quán)威專家之一。

　　當(dāng)3月8日晚上從一些人大代表那里了解到立法法草案三審稿中刪除了稅率法定一事，劉劍文便立刻意識(shí)到了事情的嚴(yán)重性。

　　3月9日，在學(xué)校上課時(shí)，劉劍文和學(xué)生交流了此事，也與中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)的一些同仁進(jìn)行了探討，他向法治周末記者透露，“結(jié)果很一致，那就是稅率法定一項(xiàng)不應(yīng)被刪除”。

　　“我認(rèn)為稅收法定原則的核心問題之一就是限制政府的權(quán)力，‘有權(quán)也不可任性’。”劉劍文以去年年底至今年年初備受爭(zhēng)議的兩個(gè)月三次上調(diào)成品油消費(fèi)稅為例稱，任何稅種的征收都要涉及到稅率，如果沒有法律對(duì)其加以明確，此類短期多次上調(diào)稅率的事件仍將發(fā)生。

　　也許正是有了成品油消費(fèi)稅兩個(gè)月三次上調(diào)事件的前車之鑒，三審稿刪除稅率法定一事也很快在坊間引起震蕩。

　　在3月9日十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議的記者會(huì)上，就有記者“犀利提問”，三審稿中刪除“稅率法定”是不是意味著全國(guó)人大默許國(guó)務(wù)院自行決定調(diào)整稅率？

　　對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任鄭淑娜回應(yīng)說(shuō)：“二審稿規(guī)定的稅種、納稅人、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅率等，這個(gè)表述經(jīng)過(guò)專家的論證認(rèn)為不夠科學(xué)。實(shí)際上，稅種就包括納稅人、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)和稅率。為了表述得更加科學(xué)，我們采取了現(xiàn)在草案的表述。”

　　但對(duì)此，學(xué)界卻有著不同的看法。

　　劉劍文就直言，稅種的法定并不能代表稅收要素的法定，“稅種是名，只是稅的名稱，不能涵蓋納稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅率、稅收減免等稅收要素，但這些恰恰是稅收法定最核心的元素。”他擔(dān)心如果立法法不將這些要素由法律確定，行政權(quán)力就會(huì)任性而行。

　　中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授施正文也在接受法治周末記者采訪時(shí)表達(dá)了相同的觀點(diǎn)。

　　他介紹，稅收的基本制度中包括了稅種設(shè)立、稅種的基本要素以及征收管理。其中，稅種的設(shè)立直接決定了稅種的“立與廢”；稅種的基本要素包括納稅人、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)和稅率，這決定了收多少稅、對(duì)誰(shuí)收稅等問題；而征收管理則是一項(xiàng)程序制度，即規(guī)范了納稅時(shí)間地點(diǎn)、稅務(wù)登記、處罰檢查等。

　　施正文認(rèn)為，三審稿中刪掉了幾項(xiàng)稅種的基本要素，關(guān)于稅收基本制度的表述并不夠完整，在實(shí)際操作中易產(chǎn)生漏洞。

　　劉劍文推測(cè)，三審稿中拿下稅率法定，也許是考慮到地方政府可能需要根據(jù)社會(huì)的發(fā)展變動(dòng)稅率，一旦稅率法定，可能會(huì)影響對(duì)稅率作出調(diào)整。

　　對(duì)此，劉劍文指出，稅率雖然由中央統(tǒng)一規(guī)定，但就地方稅而言，中央的規(guī)定可設(shè)定為浮動(dòng)稅率，即給稅率一個(gè)范圍，并不會(huì)影響地方稅率的選擇。

　　采訪中劉劍文多次強(qiáng)調(diào)，稅率法定的明確很有必要，一方面它預(yù)示著即使政府需要根據(jù)實(shí)際情況提出調(diào)整稅率，也必須先經(jīng)過(guò)全國(guó)人大決定后再調(diào)整，避免今后調(diào)整稅率的隨意性；同時(shí)也堵住了今后執(zhí)行中因規(guī)定不清晰而可能出現(xiàn)的漏洞。

　　各界聯(lián)合 共同推動(dòng)

　　就在學(xué)界通過(guò)媒體不斷發(fā)聲，呼吁稅率法定不宜刪除之時(shí)，代表們也紛紛在3月10日審議立法法修正案草案的全體會(huì)議和小組會(huì)議上發(fā)聲并通過(guò)會(huì)議簡(jiǎn)報(bào)呈交大會(huì)。

　　作為湖北省人大常委會(huì)副主任的周洪宇在湖北代表團(tuán)全團(tuán)大會(huì)上首先發(fā)言，“我開篇便指出了稅率法定刪除的問題。”周洪宇表示，通過(guò)和學(xué)界的交流，他了解到稅率法定刪除后可能帶來(lái)的隱患，因此他認(rèn)為有必要在全團(tuán)大會(huì)上提出，引起更多人的重視，“當(dāng)時(shí)我的觀點(diǎn)也得到了很多代表的認(rèn)同”。

　　與此同時(shí)，在山東代表團(tuán)大會(huì)上，趙冬苓也在就此事發(fā)言。“沒有稅率的規(guī)定了，規(guī)定得越籠統(tǒng)，行政機(jī)關(guān)解釋發(fā)揮的空間就越大。”趙冬苓強(qiáng)調(diào)，法律的規(guī)定應(yīng)當(dāng)具體嚴(yán)密、有可操作性，否則籠統(tǒng)含糊的表述，會(huì)為今后各方任意解釋法律留下空間。

　　在兩會(huì)代表、委員和學(xué)界專家們針對(duì)稅率法定被刪一事基本達(dá)成共識(shí)后，如何呼吁其完善修改則顯得更為重要。

　　“爭(zhēng)分奪秒。”劉劍文如此評(píng)價(jià)當(dāng)時(shí)的情況。他向法治周末記者解釋稱，因?yàn)?月11日上午全國(guó)人大法律委員會(huì)就會(huì)對(duì)代表們提出的有關(guān)修改立法法的意見進(jìn)行審議，因此修改意見必須趕在這之前提交。

　　劉劍文深知一旦錯(cuò)過(guò)此次機(jī)會(huì)，再想將稅率法定加入到立法法中又需一些時(shí)日，因此他開始抓緊聯(lián)絡(luò)起草修改意見。

　　“一方面我們要通過(guò)中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)名義向全國(guó)人大法律委員會(huì)提交修改建議，同時(shí)我們也與中國(guó)法學(xué)會(huì)取得了聯(lián)系，他們也將以法學(xué)會(huì)名義提交修改意見。”劉劍文向法治周末記者透露，在起草修改意見的同時(shí)，他也和趙冬苓等代表保持聯(lián)絡(luò)，呼吁他們繼續(xù)提出建議。

　　“沒有時(shí)間提議案了，議案截止時(shí)間是3月10日，但是我還會(huì)考慮繼續(xù)提出建議。”從趙冬苓3月11日凌晨在微信朋友圈發(fā)出的這條信息，也不難看出當(dāng)時(shí)時(shí)間的緊迫。

　　就在不久后，趙冬苓收到了由劉劍文、武漢大學(xué)稅法研究中心主任熊偉等人連夜幫助起草的建議案，里面涉及了將稅率法定重新加入等內(nèi)容。

　　3月11日一早，趙冬苓在略作修改后就聯(lián)合了部分關(guān)注此事的代表，聯(lián)名將建議案提交了上去。當(dāng)日，劉劍文等人以中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)和中國(guó)法學(xué)會(huì)名義提交的兩份修改建議也一同上交。

　　代表們的堅(jiān)持和學(xué)界專家的奔走最終收到了成效。

　　當(dāng)3月12日下午稅率法定重回立法法修正案中時(shí)，距離3月8日下午代表們拿到被刪除稅率的草案三審稿，已整整過(guò)去了96個(gè)小時(shí)。

　　“96個(gè)小時(shí)，稅率法定經(jīng)歷了由廢到留的過(guò)程，應(yīng)該說(shuō)這是代表委員、專家、媒體和各界群眾共同努力的結(jié)果。”盡管認(rèn)為草案二審稿中將納稅人、納稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅率一并加入的表述是最完整的，但周洪宇對(duì)稅率法定的最終“回歸”也非常滿意。

　　從稅率法定存廢之爭(zhēng)的這96個(gè)小時(shí)背后，周洪宇看到了本屆人大推進(jìn)貫徹科學(xué)立法和民主立法的決心。

　　“代表們和專家們的聲音能夠最終予以采納，這體現(xiàn)了人大尊重代表、尊重人民的精神，也更堅(jiān)定了我們作為代表努力為國(guó)家、為人民建言獻(xiàn)策的信心。”周洪宇的聲音鏗鏘有力，此次稅率法定事件雖然只是個(gè)例，但卻是全民參與立法的一種有力體現(xiàn)，“我也對(duì)法治中國(guó)的建設(shè)充滿信心和希望。”當(dāng)一直為此奔走的劉劍文看到稅率法定重回立法法時(shí)，他的心情反而比較平靜，“因?yàn)槲乙恢本蛯?duì)此充滿信心”。

　　劉劍文告訴記者，從草案三審稿把原來(lái)立法法第八條的稅收部分獨(dú)立出來(lái)，且放在第六項(xiàng)，在民事基本制度、基本經(jīng)濟(jì)制度等之前，就可見國(guó)家對(duì)稅收法定的重視程度。

　　“稅收是關(guān)系每個(gè)民眾財(cái)產(chǎn)權(quán)的大事，稅率又是稅收的核心，如果稅率不法定，稅收法定原則也將大打折扣。”劉劍文強(qiáng)調(diào)，稅率法定的重回充分彰顯了國(guó)家落實(shí)和推進(jìn)稅收法定原則的決心，而這幾日以來(lái)推動(dòng)修法的過(guò)程，也很好地給民眾普及和宣傳了稅收法定的基本知識(shí)。

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