文 | 國(guó)家信息中心信息化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展部主任單志廣

近日，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家數(shù)據(jù)局等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化智慧城市發(fā)展 推進(jìn)城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），標(biāo)志著我國(guó)智慧城市建設(shè)進(jìn)入深化發(fā)展的新階段。加快推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型、智慧化發(fā)展是新時(shí)期促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理和高品質(zhì)生活的必然要求，是系統(tǒng)推進(jìn)數(shù)字中國(guó)建設(shè)的關(guān)鍵戰(zhàn)略舉措。

01

新時(shí)期我國(guó)智慧城市發(fā)展的形勢(shì)和趨勢(shì)

習(xí)近平總書記高度重視智慧城市建設(shè)，多次對(duì)智慧城市發(fā)展做出重要指示。2016年10月9日，習(xí)近平總書記在政治局集體學(xué)習(xí)中強(qiáng)調(diào)，“以推行電子政務(wù)、建設(shè)新型智慧城市等為抓手，以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，建設(shè)全國(guó)一體化的國(guó)家大數(shù)據(jù)中心，推進(jìn)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)。2018年10月31日，習(xí)近平總書記指出“推進(jìn)智慧城市建設(shè)，促進(jìn)人工智能在公共安全領(lǐng)域的深度應(yīng)用，加強(qiáng)生態(tài)領(lǐng)域人工智能運(yùn)用，運(yùn)用人工智能提高公共服務(wù)和社會(huì)治理水平?！?019年10月24日，習(xí)近平總書記指出“要推動(dòng)區(qū)塊鏈底層技術(shù)服務(wù)和新型智慧城市建設(shè)相結(jié)合，探索在信息基礎(chǔ)設(shè)施、智慧交通、能源電力等領(lǐng)域的推廣應(yīng)用，提升城市管理的智能化、精準(zhǔn)化水平。”2020年3月31日，習(xí)近平總書記在杭州城市大腦運(yùn)營(yíng)指揮中心觀看“數(shù)字杭州”建設(shè)情況，指出“從信息化到智能化再到智慧化，是建設(shè)智慧城市的必由之路，前景廣闊?！?022年，黨的二十大報(bào)告指出，“加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市”。2023年12月，習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r(shí)指出，“在城市規(guī)劃和執(zhí)行上堅(jiān)持一張藍(lán)圖繪到底，加快城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型”。

回顧智慧城市發(fā)展，早在2014年國(guó)家發(fā)展改革委等八部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，旨在解決當(dāng)時(shí)我國(guó)智慧城市建設(shè)缺乏頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃、體制機(jī)制創(chuàng)新滯后、網(wǎng)絡(luò)安全隱患和風(fēng)險(xiǎn)突出等問題。2016年我國(guó)提出了建設(shè)具有中國(guó)特色的新型智慧城市，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、以人為本、統(tǒng)籌集約、注重實(shí)效。當(dāng)前，我國(guó)智慧城市建設(shè)正在進(jìn)入深化發(fā)展的新發(fā)展階段。

從統(tǒng)籌機(jī)制看，多頭管理向央地協(xié)同推進(jìn)轉(zhuǎn)變。此前，全國(guó)智慧城市建設(shè)存在政令不暢、多頭管理情況。中央層面，智慧城市建設(shè)主要由國(guó)家發(fā)展改革委和中央網(wǎng)信辦牽頭協(xié)同推進(jìn)全國(guó)智慧城市建設(shè)；地方層面，各地方紛紛成立大數(shù)據(jù)管理局、政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局等數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌轄區(qū)智慧城市建設(shè)。國(guó)家智慧城市相關(guān)政策和要求難以直達(dá)地方智慧城市主管部門。2023年10月，國(guó)家數(shù)據(jù)局正式掛牌成立，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字中國(guó)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)規(guī)劃和建設(shè)，協(xié)調(diào)推進(jìn)智慧城市建設(shè)，全國(guó)一體、協(xié)同推進(jìn)智慧城市建設(shè)的工作格局得到強(qiáng)化。

從發(fā)展理念看，業(yè)務(wù)數(shù)字化向數(shù)據(jù)要素化轉(zhuǎn)變。此前，我國(guó)智慧城市建設(shè)的重點(diǎn)主要是推動(dòng)各領(lǐng)域業(yè)務(wù)數(shù)字化，在此過程中積累了大量的數(shù)據(jù)。面向未來，需要更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素在城市空間的應(yīng)用價(jià)值，加快健全完善數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，讓數(shù)據(jù)“供得出、流得動(dòng)、用得好”，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等領(lǐng)域更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應(yīng)，通過數(shù)據(jù)融合、業(yè)務(wù)協(xié)同實(shí)現(xiàn)整體能力的提升，向數(shù)據(jù)要智慧，向數(shù)據(jù)要治理，向數(shù)據(jù)要品質(zhì)，向數(shù)據(jù)要優(yōu)勢(shì)。

從系統(tǒng)架構(gòu)看，單點(diǎn)應(yīng)用向韌性敏態(tài)系統(tǒng)轉(zhuǎn)變。城市是有機(jī)體、生命體，是復(fù)雜巨系統(tǒng)。當(dāng)前技術(shù)在城市場(chǎng)景中的單點(diǎn)應(yīng)用已愈發(fā)成熟，在推動(dòng)城市常態(tài)化運(yùn)行管理方面發(fā)揮了重要作用。與此同時(shí)，疫情、洪水、極端天氣等事件頻發(fā)，城市運(yùn)行管理的常態(tài)經(jīng)常被打破，城市治理面臨的場(chǎng)景發(fā)生重大變化，需要進(jìn)一步落實(shí)“三融五跨”要求，實(shí)現(xiàn)城市各子系統(tǒng)間的高度聯(lián)動(dòng)和高效協(xié)作，打造“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的韌性系統(tǒng)、敏態(tài)系統(tǒng)。

從建設(shè)重點(diǎn)看，重視中樞向中樞末梢結(jié)合轉(zhuǎn)變。基層和社區(qū)作為城市治理的最后一公里，是政務(wù)、商務(wù)、服務(wù)、家務(wù)等的交匯地，面對(duì)的高頻問題日益復(fù)雜，在城市運(yùn)轉(zhuǎn)中發(fā)揮的作用愈加關(guān)鍵。過去，各地紛紛開展了城市運(yùn)營(yíng)指揮中心、城市大腦等中樞系統(tǒng)的實(shí)踐探索，在城市治理決策中發(fā)揮了顯著作用。然而，城市治理不僅需要全局統(tǒng)籌決策，還需要激活“神經(jīng)末梢”、打通“最后一公里”，讓各項(xiàng)決策在基層和社區(qū)發(fā)揮實(shí)效。

從目標(biāo)對(duì)象看，管理者視角向使用者視角轉(zhuǎn)變。實(shí)踐證明，傳統(tǒng)以管理者視角建設(shè)的各類系統(tǒng)既不管用，也不好用，甚至沒人用。面向未來，更多要從用戶角度和“一件事”視角出發(fā)，將數(shù)據(jù)融合、技術(shù)融合和業(yè)務(wù)融合的理念貫穿到智慧城市建設(shè)的全過程，打通信息壁壘、技術(shù)邊界和業(yè)務(wù)堵點(diǎn)，打造能用好用的應(yīng)用場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)有獲得感的協(xié)同管理和服務(wù)。

從運(yùn)營(yíng)模式看，以建為主向長(zhǎng)效建設(shè)運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)變。當(dāng)前智慧城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)仍未脫離政府主導(dǎo)模式，隨著應(yīng)用的擴(kuò)展、范圍的擴(kuò)大，建設(shè)運(yùn)營(yíng)所需資金不斷增加，城市財(cái)政資金壓力持續(xù)加大、難以為繼。隨著智慧城市的進(jìn)一步發(fā)展，迫切需要從以建為主向長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變，促進(jìn)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合，鼓勵(lì)扶持智慧城市運(yùn)營(yíng)商，培育智慧城市運(yùn)營(yíng)服務(wù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

02

新時(shí)期智慧城市發(fā)展理念創(chuàng)新和戰(zhàn)略要求

城市在黨和國(guó)家工作全局中具有舉足輕重的地位。城市現(xiàn)代化是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求，也是智慧城市建設(shè)的根本目標(biāo)。新時(shí)期的智慧城市建設(shè)要完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，著力建設(shè)人民城市，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，整體性重塑城市發(fā)展新動(dòng)能、新格局、新優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展，有力促進(jìn)數(shù)字中國(guó)建設(shè)。

深化智慧城市建設(shè)，打造深入踐行人民城市理念的綜合載體。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，“人民城市人民建，人民城市為人民”。新時(shí)期智慧城市建設(shè)的目標(biāo)愿景就是要推進(jìn)城市現(xiàn)代化、讓城市生活更美好，促進(jìn)人自由而全面的發(fā)展。不僅要針對(duì)性解決困擾城市生產(chǎn)、生活和治理中的堵點(diǎn)難點(diǎn)問題，大幅提升廣大人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，提高智慧化服務(wù)場(chǎng)景的體驗(yàn)感和滿意度，還要讓社會(huì)主體和人民群眾更加普遍地、便利地參與智慧城市、數(shù)字經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)，鼓勵(lì)社會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)和價(jià)值創(chuàng)造，縮小數(shù)字溝通，促進(jìn)共同富裕，讓城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的成果惠及全民。

深化智慧城市建設(shè)，打造加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的綜合載體。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。新質(zhì)生產(chǎn)力是創(chuàng)新起主導(dǎo)作用的先進(jìn)生產(chǎn)力質(zhì)態(tài)。新時(shí)期智慧城市建設(shè)的主線就是要加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，在動(dòng)能層面，要大力整合城市科技創(chuàng)新資源，推進(jìn)數(shù)字科技研發(fā)和應(yīng)用的革命性突破；在要素層面，要加快城市勞動(dòng)者、勞動(dòng)資料和勞動(dòng)對(duì)象及其優(yōu)化組合的躍升，突破數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化制度難點(diǎn)和技術(shù)瓶頸；在載體層面，要加快建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，推進(jìn)傳統(tǒng)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)深度轉(zhuǎn)型升級(jí)，做強(qiáng)做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟(jì)。新質(zhì)生產(chǎn)力是綠色生產(chǎn)力，要加快城市數(shù)字化和綠色化協(xié)同轉(zhuǎn)型。發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力需要因地制宜，不同城市需要錨定切實(shí)有效的特色發(fā)展路徑。新質(zhì)生產(chǎn)力需要相適應(yīng)的新型生產(chǎn)關(guān)系，必須進(jìn)一步全面深化改革，推進(jìn)適數(shù)化體制機(jī)制和制度創(chuàng)新。

深化智慧城市建設(shè)，系統(tǒng)打造推進(jìn)數(shù)字中國(guó)建設(shè)的綜合載體。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要加快數(shù)字中國(guó)建設(shè)。2023年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《數(shù)字中國(guó)建設(shè)整體布局規(guī)劃》，提出了數(shù)字中國(guó)建設(shè)“2522”整體框架，明確了數(shù)字中國(guó)建設(shè)的概念模型和任務(wù)體系，是新時(shí)期智慧城市建設(shè)的基本遵循。智慧城市是數(shù)字中國(guó)的有機(jī)組成。因此，新時(shí)期智慧城市建設(shè)要?jiǎng)?chuàng)造性落實(shí)“2522”架構(gòu)，一方面要夯實(shí)“兩大基礎(chǔ)”，推進(jìn)“五位一體”深度融合，強(qiáng)化“兩大能力”，優(yōu)化“兩個(gè)環(huán)境”；另一方面要結(jié)合城市區(qū)域特征、資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)，補(bǔ)齊發(fā)展短板，強(qiáng)化比較優(yōu)勢(shì)，建設(shè)宜居宜業(yè)、各具特色、富有活力的現(xiàn)代化城市。

03

新時(shí)期智慧城市建設(shè)的創(chuàng)新思維和戰(zhàn)略舉措

《指導(dǎo)意見》是近10年來我國(guó)智慧城市建設(shè)實(shí)踐的總結(jié)、繼承和創(chuàng)新，是國(guó)家數(shù)據(jù)局牽頭開啟深化智慧城市建設(shè)新篇章的總體藍(lán)圖和行動(dòng)指引，為新時(shí)期智慧城市高質(zhì)量發(fā)展指明了方向，為系統(tǒng)構(gòu)建數(shù)字中國(guó)建設(shè)提供了綜合載體和展示窗口，為數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化理論和實(shí)踐創(chuàng)新提供了豐富的場(chǎng)景空間，也為國(guó)家適數(shù)化改革頂層設(shè)計(jì)和基層實(shí)踐協(xié)同創(chuàng)新創(chuàng)造了有利條件。

《指導(dǎo)意見》內(nèi)容深度契合當(dāng)前智慧城市發(fā)展的形勢(shì)趨勢(shì)和規(guī)律，總體思路超前且有針對(duì)性，任務(wù)體系完備且著力突破創(chuàng)新，保障措施有力且務(wù)實(shí)可行，從五個(gè)并重可以深刻體會(huì)新時(shí)期智慧城市的創(chuàng)新思維和戰(zhàn)略舉措。

一是制度與技術(shù)并重。智慧城市建設(shè)是一項(xiàng)改革創(chuàng)新的系統(tǒng)工程，制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新相互促進(jìn)、同等重要。《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)整體性重塑技術(shù)架構(gòu)、系統(tǒng)變革管理流程、一體化推進(jìn)產(chǎn)城融合，并在全過程優(yōu)化轉(zhuǎn)型生態(tài)部分創(chuàng)造性提出了“推進(jìn)適數(shù)化制度創(chuàng)新”具體任務(wù)，要求城市在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度、管理服務(wù)流程、適用標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等方面加強(qiáng)創(chuàng)新。

二是建設(shè)與運(yùn)營(yíng)并重。我國(guó)智慧城市建設(shè)一直存在重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式單一等問題?！吨笇?dǎo)意見》創(chuàng)造性提出創(chuàng)新運(yùn)維運(yùn)營(yíng)模式，通過建立城市數(shù)據(jù)資源運(yùn)營(yíng)、設(shè)施運(yùn)營(yíng)、服務(wù)運(yùn)營(yíng)體系，探索新型政企合作伙伴機(jī)制，打造城市數(shù)字化運(yùn)營(yíng)生態(tài)圈，增強(qiáng)智慧城市建設(shè)的經(jīng)濟(jì)功能、造血功能，以終為始構(gòu)建全生命周期的長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)機(jī)制，從運(yùn)營(yíng)運(yùn)維的可持續(xù)性反推建設(shè)實(shí)施的集約化。

三是中樞與末梢并重。智慧城市是一個(gè)能夠自行演化生長(zhǎng)的生命體、有機(jī)體、智能體，需要中樞系統(tǒng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和集中控制，也需要邊緣末梢形成靈敏感知、快速響應(yīng)的智能單元?！吨笇?dǎo)意見》要求建立城市數(shù)字化共性基礎(chǔ)，明確提出深化完善城市智能中樞系統(tǒng)，打造城市共性支撐平臺(tái)，構(gòu)建開放兼容、共性賦能、安全可靠的綜合性基礎(chǔ)環(huán)境，包括但不限于城市時(shí)空信息、城市信息模型、共性業(yè)務(wù)和人工智能賦能等基礎(chǔ)平臺(tái)的整合協(xié)同。邊緣智能的思路則分布在城市數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、智慧應(yīng)用系統(tǒng)的建設(shè)布局當(dāng)中。

四是數(shù)據(jù)和場(chǎng)景并重。數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)要素，已經(jīng)成為驅(qū)動(dòng)智慧城市高質(zhì)量發(fā)展的核心要素，但數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)也離不開具體場(chǎng)景。數(shù)據(jù)相關(guān)內(nèi)容緊密圍繞數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系、數(shù)據(jù)流通利用基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)要素賦能體系建設(shè)展開，并強(qiáng)調(diào)有序推進(jìn)公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用，鼓勵(lì)培育數(shù)據(jù)商和第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，打造“實(shí)戰(zhàn)中管用、基層干部愛用、群眾感到好用”的典型場(chǎng)景。

五是發(fā)展和安全并重。發(fā)展是硬道理，韌性安全是基礎(chǔ)和前提，統(tǒng)籌發(fā)展和安全是智慧城市建設(shè)的基本要求。《指導(dǎo)意見》充分強(qiáng)調(diào)城市高質(zhì)量發(fā)展，除了延續(xù)傳統(tǒng)智慧城市文件中培育壯大數(shù)字經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容，還創(chuàng)造性增加了促進(jìn)新型產(chǎn)城融合內(nèi)容，即推進(jìn)數(shù)字時(shí)代的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)與智慧城市的融合發(fā)展，同時(shí)要求推進(jìn)城市“數(shù)字更新”、促進(jìn)以城帶產(chǎn)和以產(chǎn)促城?！吨笇?dǎo)意見》拓展了智慧城市安全范疇，在傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全和系統(tǒng)安全之外，補(bǔ)充完善了城市物理空間安全、平急結(jié)合流程等韌性城市相關(guān)內(nèi)容，著力構(gòu)建安全可信的智慧城市。

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