來源:網(wǎng)庫集團(tuán)
經(jīng)濟(jì)園區(qū)是改革開放的產(chǎn)物，是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化的一個縮影和引擎。在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、探索改革開放建設(shè)道路方面做出了重大貢獻(xiàn)，但當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)正面臨著轉(zhuǎn)型升級向高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的挑戰(zhàn)，園區(qū)作為經(jīng)濟(jì)增長的重要驅(qū)動源，也遇到不少問題，如管理體制不暢、產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展不平衡、招商面臨困境、傳統(tǒng)的投融資受到諸多政策限制導(dǎo)致園區(qū)發(fā)展面臨資金困境，本篇將全面分析園區(qū)當(dāng)前發(fā)展現(xiàn)狀以及面臨的問題，在此基礎(chǔ)上后續(xù)篇章進(jìn)一步通過優(yōu)秀案例解析為園區(qū)在管理體制、招商等方面提供參考，助力園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。
（一）高質(zhì)量發(fā)展是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新時代的根本要求，園區(qū)應(yīng)順勢而為做優(yōu)做強(qiáng)即將到來的“十四五”時期，我國高質(zhì)量發(fā)展將進(jìn)入新的發(fā)展階段，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革持續(xù)深入，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級轉(zhuǎn)型深化，新技術(shù)、新模式、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)不斷涌現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展新舊動能加速轉(zhuǎn)換，高質(zhì)量發(fā)展態(tài)勢日益顯著。
園區(qū)作為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體，高質(zhì)量發(fā)展要求園區(qū)通過自身的質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，獲得新的發(fā)展動力。據(jù)同濟(jì)發(fā)布的《2018中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)持續(xù)發(fā)展藍(lán)皮書》顯示，國家級經(jīng)開區(qū)和高新區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中繼續(xù)扮演著重要角色。2017年，兩類國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)共計(jì)375家合計(jì)GDP超過同期全國GDP的1/5；合計(jì)稅收收入為3.3萬億元，接近同期全國稅收收入的1/4；國家級經(jīng)開區(qū)進(jìn)出口總額為5.6萬億元，占同期全國進(jìn)出口總額的20%，國家級高新區(qū)出口創(chuàng)匯4781億美元，占同期全國出口創(chuàng)匯的總額14.5%。兩類國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)增速明顯優(yōu)于全國同期。2017年，全國GDP增速6.8%，而兩類國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)GDP同比增加8.8%，高出近2個百分點(diǎn)，其中高新區(qū)增速為8.3%，經(jīng)開區(qū)增速為9.9%，更是高出全國GDP增速3個百分點(diǎn)。
在新的發(fā)展階段，園區(qū)應(yīng)從大而全邁向小而精的高質(zhì)量、專業(yè)化方向發(fā)展，堅(jiān)持和深化高質(zhì)量發(fā)展之路，繼續(xù)發(fā)揮園區(qū)在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革和提高全要素生產(chǎn)率中的作用。（二）國家層面大力鼓勵，地方積極響應(yīng)制定專項(xiàng)政策或舉措推動園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)是伴隨著我國的改革開放而誕生、成長與發(fā)展起來的，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，產(chǎn)業(yè)成長的主要平臺和重要基地。因此園區(qū)運(yùn)營與管理得到了中央及地方較多的政策支持，新時期園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展文件陸續(xù)出臺，具體見表1園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)政策。部分地市雖沒有出臺專項(xiàng)政策，但也在通過多種舉措推進(jìn)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。如漳州市，多措并舉推進(jìn)地方園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。按照生態(tài)效益好、集約程度高、創(chuàng)新能力強(qiáng)的要求，從優(yōu)化服務(wù)配套、加快產(chǎn)業(yè)集聚、注重集約高效、強(qiáng)化招商引資入手，推動地方工業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。未來園區(qū)的發(fā)展，在充分利用政策優(yōu)勢的基礎(chǔ)上更應(yīng)該大力發(fā)展“軟環(huán)境”，應(yīng)著力提升包括創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)體系、資金融通體系、科技服務(wù)體系、人才服務(wù)體系等體系的全面建設(shè)。
在新的時代背景下，我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)的未來發(fā)展，自然要適應(yīng)我國戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的要求，當(dāng)前園區(qū)發(fā)展呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。（一）量多質(zhì)差小而散的園區(qū)面臨重組整合40多年來，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動下，我國園區(qū)數(shù)量和規(guī)模持續(xù)增長，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有一個或多個，部分園區(qū)發(fā)展缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，發(fā)展方向不明確、產(chǎn)業(yè)趨同缺乏協(xié)作、管理模式多樣，歸口管理部門多，既帶來資本、土地、人才等投入的浪費(fèi)，又導(dǎo)致園區(qū)同質(zhì)化競爭問題突出。2017年國務(wù)院辦公廳下發(fā)《促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》已經(jīng)強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)開發(fā)區(qū)整合優(yōu)化發(fā)展，對小而散的開發(fā)區(qū)，指出“鼓勵以國家級開發(fā)區(qū)和發(fā)展水平高的省級開發(fā)區(qū)為主體，整合區(qū)位相鄰、相近的開發(fā)區(qū)，對小而散的各類開發(fā)區(qū)進(jìn)行清理、整合、撤銷，建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)、實(shí)行統(tǒng)一管理”。并從源頭上管控，規(guī)范開發(fā)區(qū)設(shè)立，規(guī)定“原則上每個縣（市、區(qū)）的開發(fā)區(qū)不超過1家”。地方也在積極開展園區(qū)的清理和整合從源頭防范，如湖南省印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)施意見》提出“未經(jīng)國務(wù)院或省人民政府批準(zhǔn)，各級各有關(guān)部門不得設(shè)立園區(qū)，禁止鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、企業(yè)等工業(yè)用地稱作‘園區(qū)’”。（二）園區(qū)飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式逐漸成熟飛地經(jīng)濟(jì)有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果由點(diǎn)到面的鋪開推動實(shí)現(xiàn)區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展。國家、地方層面連續(xù)出臺了一系列相關(guān)政策措施，為“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展提供了政策支撐。2018年6月，國家發(fā)改委、國土資源部等八部委聯(lián)合出臺《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》，鼓勵共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)。2019年12月青島市發(fā)布《關(guān)于加快“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的實(shí)施意見》提出加快飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)一步優(yōu)化。當(dāng)前園區(qū)飛地建設(shè)，呈現(xiàn)多樣化發(fā)展。大致分為直營式、兼并式、合作式。直營式，主要是指園區(qū)借助“飛地”擴(kuò)大規(guī)劃面積。如上海漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū)在閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)擴(kuò)建浦江高科技園，總面積8.3平方公里，而原開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積僅有5.984平方公里。兼并式，如余姚經(jīng)開區(qū)通過就近整合與異地整合相結(jié)合的模式異地整合濱海產(chǎn)業(yè)園、遠(yuǎn)東工業(yè)新城等，主要是發(fā)展?fàn)顩r良好的園區(qū)兼并整合經(jīng)營不善的園區(qū)。合作式，如武漢江漢經(jīng)開區(qū)江北民營科技園與東西湖區(qū)合作共建高橋園，東西湖無償提供4000畝地，后期發(fā)展可以共享江漢高度集中的金融資本、高度發(fā)達(dá)的市場體系、科技及商業(yè)人才優(yōu)勢。（三）園區(qū)監(jiān)管模式多樣化，體制機(jī)制不斷創(chuàng)新體制機(jī)制創(chuàng)新是園區(qū)得以快速發(fā)展的最大優(yōu)勢、最大動力也是高質(zhì)量發(fā)展的有力保障。園區(qū)在發(fā)展過程中探索出一批園區(qū)體制機(jī)制改革的新模式，有力發(fā)揮了園區(qū)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的引領(lǐng)、示范的帶動作用。主要的管理模式有：準(zhǔn)政府的管委會體制。形式上體現(xiàn)為“小政府、大社會、大服務(wù)”的管理模式。管委會主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)開發(fā)規(guī)劃和管理，有一定的審批權(quán)限，主要是為入?yún)^(qū)企業(yè)提供服務(wù)。開發(fā)區(qū)與行政區(qū)管理合一的管理體制。其特點(diǎn)是開發(fā)區(qū)和行政區(qū)的管理職能合一，內(nèi)部摩擦減少，使得行政效率提高，開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的合并，擴(kuò)大了開發(fā)區(qū)對外開放空間，促進(jìn)兩區(qū)優(yōu)勢互補(bǔ)，包括在人才、土地、基礎(chǔ)設(shè)施、招商引資等方面。企業(yè)型管理體制。在這種模式中，開發(fā)區(qū)的管理、規(guī)劃、開發(fā)主體是企業(yè)，政府不再設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。由開發(fā)公司承擔(dān)一定的社會職能負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會事務(wù)管理及區(qū)內(nèi)企業(yè)所需要各種服務(wù)的提供，并自負(fù)盈虧。“管委會+開發(fā)公司”混合型管理體制。特點(diǎn)是政府和企業(yè)相互結(jié)合與聯(lián)合管理。該種管理體制上海比較典型，開發(fā)區(qū)管委會作為派出機(jī)構(gòu)主要行使政府管理職能，重點(diǎn)放在協(xié)調(diào)和監(jiān)督方面，不直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營活動，企業(yè)內(nèi)部實(shí)行自我管理，實(shí)現(xiàn)政府的行政權(quán)和企業(yè)的經(jīng)營權(quán)相互分離。
（四）園區(qū)招商方式多元化，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)招商、精準(zhǔn)化招商園區(qū)招商傳統(tǒng)多是通過提供土地和優(yōu)惠政策的供應(yīng)吸引企業(yè)進(jìn)區(qū)而形成企業(yè)的空間集合，招商上重?cái)?shù)量增長輕質(zhì)量效益，當(dāng)下已經(jīng)不符合園區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展要求，各地一些新的招商模式開始出現(xiàn)，具體有：一是昆山、威海的產(chǎn)業(yè)鏈招商模式，在引進(jìn)項(xiàng)目的同時著力完善產(chǎn)業(yè)鏈。圍繞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，以重大項(xiàng)目、目標(biāo)企業(yè)為突破口，掌控產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)完善產(chǎn)業(yè)鏈，帶動產(chǎn)業(yè)集聚，打造獨(dú)立自主的全產(chǎn)業(yè)鏈。二是蘇州的市場化模式，園區(qū)運(yùn)營商承擔(dān)土地開發(fā)和招商引資工作，最大限度地發(fā)揮政府、企業(yè)和社會的作用。三是北京的總部經(jīng)濟(jì)模式，為大企業(yè)總部提供優(yōu)越的辦公環(huán)境以及完善的服務(wù)。四是山東的特定對象模式，山東充分利用區(qū)位優(yōu)勢，吸引日韓先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)和園區(qū)開發(fā)模式。五是廣州、萍鄉(xiāng)的資本招商模式，充分利用資本的催化和杠桿作用，借助資本手段促進(jìn)產(chǎn)業(yè)落地進(jìn)入園區(qū)，注重戰(zhàn)略上的協(xié)同。（五）園區(qū)投融資更具有全局統(tǒng)籌性園區(qū)開發(fā)建設(shè)中涉及的開發(fā)區(qū)域廣、項(xiàng)目復(fù)雜存在巨大的資金需求，前期主要依賴財(cái)政、土地的投融資體制將難以持續(xù)，園區(qū)平臺融資遇到諸多政策限制，園區(qū)發(fā)展遇到資金困境問題，投融資機(jī)制亟需創(chuàng)新。園區(qū)通過制定以綜合資金平衡為核心的投融資規(guī)劃，解決經(jīng)濟(jì)可行性問題。園區(qū)投融資規(guī)劃通過明確資金需求、明確投資主體、選擇投資方式和編制資金平衡方案等安排有限資金的使用滿足園區(qū)發(fā)展建設(shè)的需要，既提升資金的使用效率，也有利于規(guī)避風(fēng)險。（六）大力建設(shè)優(yōu)秀人才隊(duì)伍主要是針對四類人才，一是園區(qū)經(jīng)濟(jì)管理隊(duì)伍，目標(biāo)是打造具有戰(zhàn)略眼光和管理水平，同時具有服務(wù)精神和服務(wù)意識的管理團(tuán)隊(duì)；二是企業(yè)高管人員，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)日常管理與投資規(guī)劃的兩手抓；三是科技研發(fā)類人才，強(qiáng)化基礎(chǔ)學(xué)科素養(yǎng)，同時加快緊缺高端人才的引進(jìn)；四是教育培訓(xùn)類人才，能夠培養(yǎng)人的批評思維、邏輯思維、逆向思維、系統(tǒng)思維等方面的能力，提高人的洞察力、創(chuàng)新力。經(jīng)過多年發(fā)展園區(qū)已成長為中國經(jīng)濟(jì)的重要力量和重要驅(qū)動源，當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)正面臨著進(jìn)一步轉(zhuǎn)型升級的挑戰(zhàn)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)也遇到不少新的問題，矛盾主要集中在產(chǎn)業(yè)、空間布局和管理上，具體如下：（一）產(chǎn)業(yè)特色不鮮明層次不高，同質(zhì)化競爭嚴(yán)重產(chǎn)業(yè)同質(zhì)嚴(yán)重，政策上也趨同。目前，中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)數(shù)量較多，產(chǎn)業(yè)特色不鮮明，同質(zhì)化問題嚴(yán)重，在功能定位、產(chǎn)業(yè)方向、政策設(shè)計(jì)等方面趨同，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集中于少數(shù)產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)均出現(xiàn)了相似現(xiàn)象，相互之間競爭激烈，產(chǎn)業(yè)空間與市場容量嚴(yán)重不足，造成資源浪費(fèi)。政策上趨同，各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和招商引資等政策停留在傳統(tǒng)的房租減免和稅收優(yōu)惠，差異主要體現(xiàn)在優(yōu)惠力度上，未能充分挖掘企業(yè)多方面的需求，因此本質(zhì)上無明顯差異也缺少亮點(diǎn)。產(chǎn)業(yè)趨同與政策趨同導(dǎo)致惡性循環(huán)，在政策鼓勵下，園區(qū)集中發(fā)展少數(shù)產(chǎn)業(yè)；而為了吸引企業(yè)入駐，各地加大優(yōu)惠力度在“價格”上競爭。
產(chǎn)業(yè)層次不高，大都處于價值鏈的中低端。不少園區(qū)發(fā)展中走捷徑，重?cái)?shù)量輕質(zhì)量，企業(yè)技術(shù)含量偏低、能耗較高和效益貢獻(xiàn)較低。園區(qū)缺少龍頭企業(yè)，企業(yè)科研能力弱，產(chǎn)品科技含量和附加值不高，難以形成行業(yè)發(fā)展高地。（二）發(fā)展體制機(jī)制有待理順，行政干預(yù)過多一些園區(qū)管委會存在管理體制僵化、部門各自為政，信息不通，行政效率低下、追求GDP增長等現(xiàn)象，導(dǎo)致行政干預(yù)過多，市場作用未能充分發(fā)揮。導(dǎo)致，園區(qū)間資源重疊，功能重疊效率損失。有的地方政府產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)不足，忽視自身特色，招商定位不準(zhǔn)不配套，園區(qū)缺少產(chǎn)業(yè)氛圍，加上管理人才、專業(yè)人才特別是專業(yè)性技術(shù)人員和高科技人才的缺乏，最終導(dǎo)致園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展受阻。（三）產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展不平衡，存在產(chǎn)城分離產(chǎn)業(yè)園區(qū)有力拉動了地方經(jīng)濟(jì)增長，但很多園區(qū)發(fā)展中未考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展階段、城市戰(zhàn)略規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)需求以及自然稟賦，導(dǎo)致園區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市功能不匹配，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏城市自然稟賦的支撐只能“空轉(zhuǎn)”。同時，產(chǎn)業(yè)園區(qū)與居民區(qū)在空間上分離，部分偏遠(yuǎn)縣級園區(qū)及開發(fā)區(qū)發(fā)展不理想，一個重要原因是其在建設(shè)過程中存在“產(chǎn)城分離”，樓房、工廠大規(guī)模興建，但缺乏生活配套、公共服務(wù)配套，產(chǎn)城融合度較低，使得“先樂業(yè)后安居”成為空談，產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展因引才留才困難缺乏后勁，需要進(jìn)一步完善城市功能推動產(chǎn)業(yè)與城市的互動與融合，為園區(qū)發(fā)展提供助推力。部分園區(qū)發(fā)展初期，對園區(qū)整體空間布局缺少精細(xì)規(guī)劃，空間上對企業(yè)只是簡單的羅列，土地利用過于粗放，一些園區(qū)甚至圈地發(fā)展房地產(chǎn)，土地空間浪費(fèi)嚴(yán)重。目前隨著國家對新建項(xiàng)目土地、城建等管理日益嚴(yán)格以及地方土地資源開發(fā)的飽和，極大限制了園區(qū)的發(fā)展空間，園內(nèi)空間利用不充分的問題也逐漸暴露出來。比如單層平面標(biāo)準(zhǔn)廠房仍在一些園區(qū)大量使用，大大降低了土地空間利用率。與此相比，新加坡裕廊工業(yè)園海陸空一體化發(fā)展，通過在海面下建設(shè)浮動油庫、填海造陸，開發(fā)地下巖洞、堆疊式廠房的多舉措拓展空間，大幅提高了土地空間利用率。
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